南京市雨花台区老龄办

 2005年5月26日

 

据统计，我区已成为老年人口较多、增长速度较快的区域，全区现有60周岁以上老年人2.4万，占人口总数的13%，这一数据表明，我区已步入老年化社会。面对汹涌而来的银发浪潮，我们的社会养老服务体系面临着前所未有的挑战。

一、我区社会养老服务体系现状分析

就目前而言，我区老年人的养老模式共分为居家养老、福利机构养老、社区养老等三种模式。在全区24310名老年人中，80周岁以上老人1955人，独居老人904人，养老机构集中供养的老年人209人，约95%以上的老年人选择了居家养老的方式。因此，我们基本可以确定现阶段我区老年人的主要养老模式仍是居家养老。

（一）居家养老是老年人养老生活的主要方式

家庭是社会的细胞，人类基于对自身的需要，对家庭是情有独钟的。特别在中国，以发达而相对稳定的小农经济为基础和以儒家思想为主的传统文化形成的家庭观念，与西方国家有很大的差异。中国重视亲子关系，而西方侧重夫妻关系。西方家庭的代际关系是单项接力模式，上一代人对下一代人负责，下一代人却不必对上一代人负责，子女到16岁左右就离开父母，较早开始独立生活。中国的代际关系是双向反馈模式，父母为子女成长倾注大量心血，不仅在子女的抚养、教育上下功夫，甚至对子女就业、婚姻也大量参与意愿；子女长大成人后也把赡养老人视为应尽的义务，把尊老、敬老作为一种美德，婚前一般与父母同住，婚后多数仍与父母共同生活，即使分开住，联系也十分密切。父母与子女在经济上、生活上互相关怀，感情上休戚与共。

    中国推崇含饴弄孙和天伦之乐，居家养老是中国老年人传统的养老生活方式。之所以如此，是因为家庭养老具有不可替代的功能：一是家庭是老年人晚年生活的主要场所。尽管老年人生活场所可以有多种选择，如家庭、养老院、老年公寓、星光老年之家等，但家庭仍然是老年人的第一选择。二是家庭是满足养老需求的主要来源。老年人对家庭经济赡养的依重程度有年龄、性别的差别。在年龄上，老年人因年龄增高而自身经济供养能力下降，对家庭经济依赖增强。根据统计资料表明，为65岁以上老年人提供经济帮助的责任落在老年人子女或家庭身上的占70%。在性别上，女性老年人对家庭经济供养的依重程度大于男性老年人。因此，在我国目前的经济发展水平下，家庭的经济赡养功能是不能忽视的。

    而家庭除满足老年人的经济赡养需求外，更需要的是为老年人提供生活照料、精神慰籍和亲情交流，使老年人时刻感受到来自家庭的关怀和支持。

    （二）居家养老的传统思想面临着严峻挑战

随着工业化和城市化的日益发展以及劳动力流动的日益增加，家庭所担负的为老年人提供传统的照顾和满足老年人需要的全面责任正在削弱。针对这一社会现状，居家养老的传统思想面临着严峻挑战。

    一是家庭趋向小型化，老年人同子女分开居住已日益普遍。由一对夫妻和他们的未婚子女组成的核心家庭已成为主体家庭类型，“三代同堂”家庭已经不多，“四世同堂”家庭更是罕见。目前我区家庭户平均人数均为2-3人，家庭对老年人给予生活照顾与精神安慰的内容有所削弱。

二是独生子女家庭的快速增长，相应地给未来老年人的家庭生活和养老方式带来问题。我区独生子女的总人数已达3万人，在有子女的育龄夫妇家庭中，独生子女家庭数占到80%，全区每5个有子女的育龄夫妇家庭，就有一个是独生子女家庭。如果允许这些独生子女及他们的后代之间互相通婚，并且假定他们每代均以25岁为育龄期，平均寿命为75岁，那么从理论上推估，就会出现一对25岁的青年夫妇在抚育一个孩子的同时，要赡养四位50岁、八位75岁的长辈的可能，这显然是“居家养老”所难以负荷的压力。

三是人民的寿命不断提高，生活在家庭里的老人越来越多。其结果是一方面离退休人员绝对数的增加和所占比例的提高，社会保障经费开支将越来越大；另一方面是势必加重了“居家养老”的负担，家庭所承担对老年人所负的责任也越来越重。

（三）福利机构养老和社区养老服务属于初级阶段

除传统的居家养老模式外，近几年又出现了老年公寓、敬老院等各类社会养老机构。上述机构的出现，虽然从一定程度上解决了孤寡老人、五保老人的养老问题，但就总体而言，社会养老服务还处于初级阶段，老年服务设施少，规模小，档次低，服务功能极为有限。我区有2.4万名老年人，却仅有老年公寓9个、敬老院2个，共设床位489张，老人的床位占有率仅2%，远远低于发达国家水平，根本无法满足老年人群日益增长的物质、文化需求。其主要表现为：一是宣传力度不够，没有形成必要的舆论氛围。一些领导对社区概念和社区养老的重要性、迫切性认识不够，致使社区养老事业仍处于自发的、无序的发展状态，同时居民群众参与社区养老的积极性不够，参与率不高。二是养老社会化程度不够，投资主体单一，资金投入不足。社区老年福利设施多由国家、集体包办，民政部门直办直管的做法还没有根本改变，福利机构的服务对象仍以传统的社会救助对象为主。开辟国家、集体、社会组织和个人等筹资渠道，以多种所有制形式发展社区养老服务业还很不够。三是社区养老服务管理和服务水平有待进一步提高。由于一些养老机构服务设施少，档次低，不少老人难以入院。而另一方面有些地方由于老年福利设施管理不善，缺乏协调，各自为政，造成本来就比较有限的服务资源又大量闲置、浪费。四是社区养老工作运行机制不够健全和完善。目前虽然建立了条抓块管的管理体系，成立了各部门参与的工作领导机构，但各部门往往从自身的利益出发，很难形成合力。发展社区老龄服务仍是民政部门热，其他部门冷。五是专业人才缺少。目前，社区养老福利机构管理人员整体素质不高，很难满足老年人日益增长的多元化社会养老需求，影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。

二、发展社会养老服务的对策和建议

作为一个有着五千年历史的文明古国，孝敬老人始终被视为传播美德而备受推崇，而年轻人对老年人的照顾被看作是对老年人抚育的回报，是子女义不容辞的责任。同时，以家庭为纽带的亲缘文化使老年人更喜欢与儿孙同住，共享天伦之乐，人到老年后，人们的地缘文化观念也十分浓厚，老年人一般都乐意生活在熟悉的环境中。但是，在现代社会变革的冲击下，在家庭服务保障越来越力不从心的情况下，将居家养老和规范的社区服务相结合，构筑以居家养老为基础、社区养老服务为依托、福利机构养老为补充的和谐社会养老服务体系显得至关重要。

(一)营造市场运行机制，推动养老服务社会化、产业化进程

一方面，构造社会广泛参与机制。按照“社会事业社会办”、“谁投资谁受益”的原则要求，大力推进投资主体、投资方式多元化。鼓励和引导国家、集体、民营、个人等多种所有制的投入。注重通过合资、合作等形式，引进外资发展养老事业，兴办不同经济成分和不同服务层次的经济实体。目前要以现有的养老服务设施为基础，进一步扩大其功能，提高服务质量，规范管理，以逐步满足广大老年人日益增长的物质和精神需求。

另一方面，加快建立各类养老服务机构市场化运行机制。原有的养老服务机构要引入市场竞争机制，建立市场化运行机制，改革内部管理、用工和分配制度，全面对社会开放，发挥示范作用；新办的各类养老服务机构或设施，要按照市场配置资源、价值规律调节、公平竞争、优胜劣汰等市场经济法则运作，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体。通过市场化的运作，实现经营者的利益最大化。

(二)准确定位社区养老模式，构筑社区照料服务体系

从现阶段生产力发展水平出发，结合我国传统的养老方式，在今后相当长的时期内，我国社会养老服务模式应以居家养老照料服务为主(即以上门服务照料为主)，社区养老机构(如敬老院、老年护理院、托老所等)照料服务为辅。以此为基础，形成层次不同、内容有别、形式多样、因人而需的照料服务体系。

一是高龄老人、非自理老人。这部分老人各种疾病较多，生活不能自理，与子女的沟通也越来越少，常常会产生孤独寂寞感。对他们应以上门照料服务为主(即家务助理服务)，为老人提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮、心理咨询等全方位的服务。对其中丧失生活自理能力的老人和缺少家庭照顾的高龄老人，仍需要通过养老机构来解决，使他们在养老机构得到多方面的照料服务和精神慰藉。二是低龄老人、空巢家庭老人。这部分老人多是刚从工作岗位上退下来，一般身体健康，收入也较高，子女又往往不在身边，需要一定项目的上门照料服务，如家务助理、出行旅游服务等。政府和社区组织要鼓励、提倡、支持低龄健康老人在自愿量力的前提下，参与社会发展和公益事业，体现“独立、参与、照料、自我实现和尊严”的老年人基本原则。三是生活基本能自理但又需要一定照料服务的中高龄老人。可采取日间护理中心、托老所、老年康复站等形式接受护理和康复服务。四是五保老人、独居老人、残疾老人等特殊群体。这部分人是社区养老服务的重点保障对象，对他们要按照政府救助和社会互助相结合的原则，构筑多层次、多元化、多项目的贫困救助网络。要通过社会救济和低保保障他们的基本生活，大力倡导多种形式的扶老助困送温暖活动，使他们在养老机构和家中安度晚年。

(三)加强组织协调，制定优惠政策，部门通力合作

一方面统一领导、协调组织。建议区政府牵头，民政、工商、税务、劳动和社会保障、卫生、文化、体育、财政等部门参加，成立社区养老服务工作协调委员会，其主要职能是组织、指导、协调、检查、督促社区养老服务业健康、有序、规范地发展。

另一方面协调配合，形成合力。社会养老服务除充分发挥民政部门的主体作用外，更需要各部门的密切配合。卫生部门和民政部门要相互沟通，把社区卫生服务和社区养老服务有机结合起来，实现民政福利服务资源与卫生健康服务资源的整合；劳动与社会保障部门要积极和街道、社区协调，做好离退休人员、下岗失业人员从单位转到社区的管理服务工作，为他们养老、就业提供各种方便；文化体育部门要组织离退休人员开展健身活动，丰富他们的文化生活；地方财政部门要在财力和政策上给予扶持。社区内的社会福利服务设施和公共活动场所要对社区老人开放，实行资源共享。

(四)强化“星光老年之家”建设，推动社区老年文体娱乐服务体系建设

要以社区为阵地，以“星光老年之家”为载体，广泛设立图书室、阅览室、体育活动室、棋牌室等娱乐场所，为老年人就近参加休闲活动提供便利；同时根据老年人的身体状况和兴趣爱好，组建各种文体队伍，开展适合老年人需要的文化健身娱乐和社会活动，以吸引更多老年人走出家门，根据其个人情况和现实可能参加一项或几项活动，既丰富老年人的文化生活，也有益于老年人的身心健康，满足老年人的精神生活需要。

(五)健全社区医疗体系，提升医疗卫生服务质量

老年群体是一个极易染病的群体，老年人高发病率的特征，决定了医疗成为老年群体的一个重要需求。要健全以社区地段医院为主体的网络，实现老年人老有所医；健全以教育为阵地的健康教育网络，提高老年人的自我保健意识；健全以基层预防保健组为基础的预防保健，开展各类传染病、慢性病的防治与管理；健全以社区康复站为依托的康复网络，满足更多老年人的康复需要；健全开展以心理咨询为主导的心理健康网络，消除心理因素对老年人生活造成的不良影响；健全以专业骨干为队伍的卫生监督网络，加强日常管理和监测，杜绝隐患。

(六)加强社区老年工作管理与服务人才的培养，建立专业人才和志愿者相结合的老龄工作队伍

建立人才培训基地和管理人员的定期培训制度。可与属地大专院校、卫生院校联合协作，对现有社区老年管理与服务人员进行有计划的培训。在近期内主要加强社区老年照料服务人员应掌握基本的保健、护理、康复知识和技能，对考核合格者发给上岗证书。要逐步推行培训上岗、竞争上岗制度，发挥激励机制，做到人尽其才。

引进专业人才。要广开门路，在提高现有干部素质的同时，大力引进人才，通过公开招考、招聘和定向培养，吸收一批学历较高、年轻优秀的人才充实到社区工作。同时，注重吸收有一定技能和业务素质的下岗职工到社区为老服务岗位上来。

重新整合和充分利用现有社区人力资源，大力发展社区志愿者队伍。努力造就一支由党员、干部、学生等组成的专、兼职人员和志愿者相结合的社区养老服务队伍。聘请一批德高望重的老同志参加社区管理服务工作。发挥社区老年人协会作用，利用老年人同老年人容易沟通的优势，自我管理、自我服务、自我提高。